——《關于加強基層安全生產網格化監管工作的指導意見》解讀
近日，國務院安委會辦公室印發《關于加強基層安全生產網格化監管工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求各省級相關單位和國務院安委會有關成員單位貫徹落實《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》和《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》等文件精神，推動實施加強基層安全生產網格化監管工作，全面提升基層安全生產監管的精細化、信息化和社會化水平。
一、《指導意見》出臺的必要性
一是破解“最后一公里”安全監管難題的有效手段。當前，現有安全監管的范圍有限、力量薄弱的問題較為突出，在監管范疇內，仍然存在著不少盲區和短板。推動安全生產監管體系延伸到最底層，協助打通安全生產監管“最后一公里”問題，必須堅持重心下沉、關口前移，必須提升安全生產監管的精細化、信息化和社會化水平。借助網格化監管的方式，通過發揮網格員的信息員和宣傳員的作用，有利于實現對安全生產工作的動態監管和前期處理，進一步延伸安全監管范圍。
二是提高全社會安全生產綜合治理能力的重要舉措。做好安全生產工作是一項系統工程，離不開社會力量的積極參與。《安全生產“十三五”規劃》提出要不斷提升安全生產社會共治的能力與水平，完善“黨政統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作格局。在這一格局中，群眾參與度和社會支持度對安全生產工作的重要性不言而喻。推行網格化監管工作，充分發揮網格員的“紐帶”作用，搭建企業和政府監管部門溝通的橋梁，能夠進一步利用好社會力量參與安全生產工作，有利于構建全覆蓋、齊抓共管的安全生產監管工作氛圍，提高全社會安全生產綜合治理水平。
三是提高安全監管效能的有力抓手。安全監管效能的提升離不開強有力的安全監管執法。安全生產監管執法的信息來源既包括執法機關年度安全生產監督檢查計劃、上級機關交辦、下級部門報請、相關部門移送的案件、涉及生產安全事故的執法活動，又包括安全生產的舉報和投訴。作為信息員，網格員根據《網格手冊》的要求，通過重點面向基層企業、“三小場所”（小商鋪、小作坊、小娛樂場所）、家庭戶等查看非法生產情況并及時報告，能夠為安全監管精準執法提供有效信息，助推安全監管執法效能的提升。
二、《指導意見》的框架結構
《指導意見》總體框架分為三個部分。
第一部分主要著眼于認識問題，講清“為什么做”。從緩解基層監管任務和監管力量不匹配、協助打通安全生產監管“最后一公里”，提升全社會安全生產綜合治理能力、構建齊抓共管的安全生產監管工作格局等角度，闡述了實施安全生產網格化監管工作的重要意義，提出了加強安全生產網格化監管工作的原則性目標。
第二部分主要著眼于方向性問題，明確了安全生產網格化監管的功能定位、劃分原則以及屬地監管、基層安全生產網格化工作相關部門和網格員的工作任務。
第三部分主要著眼于保障性問題，強調從組織領導、加強網格員待遇保障、強化業務培訓、建立常態化運行和考核機制、加強信息化建設、典型引路以及推動社會力量參與等方面為安全生產網格化監管工作順利推進提供保障。
三、《指導意見》明確的工作目標、功能定位和如何“織網”問題
（一）網格化監管工作的目標。
《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）提出：“推行安全生產網格化動態監管機制，力爭用3年左右時間覆蓋到所有生產經營單位和鄉村、社區”。為了與國務院文件保持一致，《指導意見》將目標設定在了2018年底，要求初步建成運行高效、覆蓋所有鄉鎮（街道）、村（社區）和監督管理對象的基層安全生產網格化監管體系。
（二）網格化監管的功能定位。
一是網格化監管的主體仍然是負有安全生產監督管理職責的部門。通過厘清單元內每個監督管理對象負有安全生產監督管理職責的部門，明確單元內每個監督管理對象對應的安全生產網格管理員，負有安全生產監督管理職責的部門與網格員間的互聯互通、互為補充、有機結合。二是現有安全生產監管工作的延伸。通過發揮網格員的“信息員”和“宣傳員”等作用，便于協助負有安全生產監督管理職責的部門實現對基層安全生產工作的動態監管、源頭治理和前期處理。
（三）關于如何“織網”的問題。
第一，最大限度利用既有網格，做好融合工作。《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出：“依托社區綜治中心，拓展網格化服務管理”和“促進基層群眾自治與網格化服務管理有效銜接”的工作要求。《安全生產法》第七十二條規定：“居民委員會、村民委員會發現其所在區域內的生產經營單位存在事故隱患或者安全生產違法行為時，應當向當地人民政府或者有關部門報告”。在此基礎上，《意見》提出要最大限度協調利用社會管理綜合治理網格或其他既有網格資源，積極推動安全生產網格與既有網格資源在隊伍建設、工作機制、工作績效、信息平臺等方面的融合對接。注重發揮居民委員會、村民委員會等基層群眾自治組織在發現生產經營單位事故隱患或安全違法行為中的作用。依托既有網格，一方面可避免重新建網帶來的浪費，另一方面可以借助既有網格的資源，更好地服務安全生產工作，形成工作合力。
第二，詳細分析監管任務，做好匹配工作。目前，我國區域經濟發展不平衡現象仍然較為突出，東中西部經濟差異性較大。東部沿海的一些城市在擁有的企業數量、企業規模方面，要遠遠超過中部和西部的部分城市。具體到某個城市內部而言，各個區縣、各個鄉鎮的情況又是千差萬別。因此，就網格化監管而言，必須突出差異性，認真做好監管任務的分析工作，合理匹配監管任務和監管力量。《意見》提出，經濟規模大或生產經營單位多的鄉鎮（街道）、村（社區），可劃分為多個網格；工業、商貿聚集區域也可劃分為獨立網格；對于規模大、規格高、安全風險高或與基層監管力量不匹配的生產經營單位，可由縣級以上負有安全生產監督管理職責的部門直接監管，不納入基層安全生產網格化監管的范圍。根據網格內生產經營單位的性質、生產過程中的危險性，以及生產經營規模、重要程度、監管重點等情況，可適度調整網格員的分布，使網格員的配備與當地安全生產監管任務相適應。這樣做的目的，就是使監管任務與監管人員的比例相互協調、相互匹配，避免短板效應。
第三，合理劃分網格，做好統籌工作。《安全生產法》第八條規定“縣級以上地方人民政府應當加強對安全生產工作的領導……及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題”，明確了縣級以上地方人民政府在安全生產工作中的職責。《指導意見》明確了屬地（政府）4方面的工作任務：一是總體部署，要求明確牽頭部門、配合部門和實施方案；二是界定網格員與基層安監部門、鄉鎮安監站等的關系，明晰邊界，防止后續工作中出現責任不清甚至推諉扯皮問題；三是統籌解決人員、經費問題；四是加強信息化建設，為網格化監管提供重要保障。
第四，明確責任分工，形成工作合力。一是明確了網格化監管工作牽頭部門的工作任務，包括制定實施方案，對網格員上報的信息匯總和分類處置以及協調解決棘手問題等3方面的工作任務。二是明確了配合部門的工作任務，包括確定專人配合實施方案的編寫、依照職責對上報的情況進行處置、配合牽頭部門做好其他方面的工作等3方面的工作任務。三是明確了網格員的工作任務。《指導意見》將網格員的定位界定為“信息員”和“宣傳員”。因此，網格員的工作任務圍繞這兩個定位來展開：作為“信息員”，網格員要承擔重點面向基層企業、“三小場所”（小商鋪、小作坊、小娛樂場所）、家庭戶等查看非法生產情況并及時報告；協助配合有關部門做好安全檢查和執法工作；向監督管理對象送達最新的文件資料等工作任務。作為“宣傳員”，網格員要面向監督管理對象和社會公眾積極宣傳安全生產法律法規和安全生產知識。至于網格員其他方面的工作任務，《指導意見》將更多的自主權留給了各地，由各地區結合各自實際，根據工作需要確定。
四、多措并舉，確保《指導意見》落到實處
一是在組織領導方面，《指導意見》明確由各地安委會加強對網格化監管工作的組織領導。因該項工作涉及面廣，任務量大，時間緊迫，需要安委會主要負責同志親自抓、分管負責同志具體抓、牽頭部門和配合部門共同抓，才能達到既定目標任務。考慮到在《指導意見》印發前，全國已經有不少地區開展了此項工作，因此，《指導意見》要求各地因地制宜，對已開展的和未開展的地區采取不同的措施，但最終都要在規定時間節點內建成網格化監管體系，實現基層安全生產網格化監管工作的規范化和長效化發展。
二是關于網格員待遇保障。《指導意見》規定由各地根據經濟發展水平和網格員任務量情況，統籌考慮網格員的待遇和防護用品的配備情況，實現“責權利”的統一。
三是要加強業務培訓和考核。各地區要對網格員要做好崗前培訓和崗中培訓，注重培訓效果，使網格員由“外行人”逐步過渡為“內行人”，善于發現問題和上報問題的能力得到持續提升。同時，為增強實施效果，《指導意見》要求牽頭部門制定配套考核管理制度，加強考核和管理，推動網格化監管工作的常態化。
四是要突出信息化手段的運用。網格化監管要充分利用信息化手段，推動信息采集、事件派送交辦、現場處置、結果反饋等一系列工作的信息化和智能化水平，提高工作效率。同時要銜接既有的風險點、危險源排查管控和隱患排查治理等信息系統，實現有機對接，提升工作成效。
五是要推動社會參與。可通過政府購買服務等方式，借助第三方安全生產專業技術服務機構的專業優勢，開展安全生產網格化建設工作。通過“12350”舉報平臺等方式，鼓勵社會公眾對安全隱患、非法違法行為、生產安全事故等進行舉報，充分利用社會資源，構建群防群治的工作格局。