——《國務院安委會辦公室關于全面加強企業全員安全生產責任制工作的通知》解讀
近日，國務院安委會辦公室印發《關于全面加強企業全員安全生產責任制工作的通知》（安委辦〔2017〕29號，以下簡稱《通知》），對建立健全企業全員安全責任制、夯實企業安全生產主體責任、提升企業安全生產管理水平等作出全面部署和明確要求。
一、《通知》出臺的必要性
（一）《通知》是貫徹落實《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》有關要求的具體措施。
《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》是新中國成立后，第一次以中共中央、國務院名義印發的安全生產方面的文件，是當前和今后一個時期指導我國安全生產工作的行動綱領。其中，第二部分“健全落實安全生產責任制”中明確提出：“要嚴格落實企業主體責任。企業實行全員安全生產責任制度，法定代表人和實際控制人同為第一責任人，主要技術負責人負有安全生產技術決策和指揮權，強化部門安全生產職責，落實一崗雙責”。為貫徹落實中央文件精神，《通知》對企業如何建立健全全員安全生產責任制、負有安全生產監督管理職責的部門如何指導督促、整體推動企業全員安全生產責任制提出了明確要求，為企業實行全員安全生產責任制度提供了重要指導。
（二）《通知》是堅持目標導向和問題導向的有機統一體。
到2020年，我國將實現全面建成小康社會的目標。安全生產工作要實現與全面建成小康社會相適應，必須全力控制生產安全事故總量，全力遏制重特大事故的頻繁發生，使廣大人民群眾切實感受到安全生產環境的改善和安全感的提高。為此，必須牢牢扭住安全生產企業主體責任這個“牛鼻子”，將責任體系進一步明確到每個崗位、每個人，實現全員安全生產責任制，才能真正實現責任制的作用，從根本上防止和減少生產安全事故。
統計表明，90%的生產安全事故都是由企業違法違規生產經營建設所致。其中，因安全生產責任落實不到位引發的生產安全事故又占到了相當大的比例。如2016年發生的江西豐城發電廠“11·24”坍塌特別重大事故,調查報告顯示，事故責任單位河北億能公司未建立安全生產“一崗雙責”責任體系，安全教育培訓不扎實，安全技術交底不認真，未組織全員交底；中南電力設計院管理層安全生產意識薄弱，安全生產管理機制不健全，部分管理人員無證上崗；豐城三期發電廠工程建設指揮部成員無明確分工，也未對有關部門和人員確定工作職責。上述問題或隱患都屬于安全生產責任制落實不到位的范疇。事故血的教訓必須牢牢記取，必須建立健全涵蓋本企業領導崗位、全部職能部門和所有管理及操作崗位的安全生產責任制，制定全員安全生產責任清單，明確各崗位的責任人員、責任范圍、考核標準、獎懲辦法等內容，建立健全安全生產責任體系，夯實安全生產基礎，防范和遏制重特大事故發生。
（三）《通知》是推動企業落實主體責任的有力抓手。
企業是生產的主體、內因和根本，企業的安全生產狀況關系到安全生產大局，安全生產整體水平的提升出發點和落腳點也都在企業。安全生產工作能否長治久安，關鍵看安全生產主體責任能否落實到位。企業安全生產主體責任是國家有關安全生產的法律、法規要求企業在安全生產保障方面應當執行的有關規定、應當履行的工作職責、應當具備的安全生產條件、應當執行的行業標準、應當承擔的法律責任。落實企業主體責任，需要夯實從主要負責人到基層一線員工的安全責任，建立健全全員安全責任制。只有明確責任體系劃分，真正建立安全生產工作“層層負責、人人有責、各負其責”的工作體系并實現有效運轉，才能真正解決好安全責任傳遞“上熱、中溫、下涼”問題，才能從源頭上減少一線從業人員三違現象，從而有效降低因人的不安全行為方面造成的生產安全事故的發生，維護好廣大從業人員的生命安全和職業健康。
二、突出工作重點，明確兩方面的工作任務
《通知》緊緊圍繞全員安全生產責任制，明確了企業在建立健全企業全員安全生產責任制方面的主體責任和負有安全生產監督管理職責部門在監督檢查方面的工作任務。
（一）企業要依法依規制定完善全員安全生產責任制。
一是明確了企業主要負責人負責建立、健全企業的全員安全生產責任制。這里的主要負責人，按照《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中的要求，既包括法定代表人，又包括實際控制人，二者同為安全生產第一責任人。由于企業主要負責人在企業中處于決策者和領導者的地位，能夠調動各方資源，協調各方關系，而全員安全生產責任制涉及生產經營單位的各個崗位和全體人員，需要進行統一部署和推動。因此，抓住了生產經營單位的主要負責人，就抓住了問題的核心和關鍵。
二是提出了制定完善全員安全生產責任制的標準。即企業要按照《安全生產法》《職業病防治法》等法律法規規定，參照《企業安全生產標準化基本規范》（GB/T33000-2016）和《企業安全生產責任體系五落實五到位規定》（安監總辦〔2015〕27號）等有關要求，結合企業自身實際，制定企業全員安全責任制。
三是明確了全員安全生產責任制的涵蓋范圍。企業要建立健全從主要負責人到一線從業人員（含勞務派遣人員、實習學生等）的安全生產責任、責任范圍和考核標準。安全生產責任制應覆蓋本企業所有組織和崗位，其責任內容、范圍、考核標準要簡明扼要、清晰明確、便于操作、適時更新。考慮到不少企業基層一線從業人員的實際，為便于操作，《通知》要求，針對企業一線從業人員的安全生產責任制，要力求通俗易懂。
四是提出了落實企業全員安全責任制的公示、教育培訓和考核管理等配套措施的要求。
在公示方面，要求在合適的位置進行長期公示，公示的內容為：所有層級、所有崗位的安全生產責任、安全生產責任范圍、安全生產責任考核標準等。公示的主要目的是讓企業的每一名從業人員都清楚地知道自身在安全生產方面的責任、范圍，真正做安全生產工作的“明白人”，同時便于互相監督。
在教育培訓方面，《通知》要求列入年度教育培訓計劃并明確專人負責教育培訓工作，通過自行組織或委托具備培訓條件的中介服務機構來實施。根據《安全培訓機構基本條件》（AQ/T 8011-2016）標準要求，從事自主安全培訓活動的生產經營單位需要具備“配備3名以上專職的安全培訓管理人員；有健全的培訓管理組織，能夠開展培訓需求調研、培訓策劃設計，有學員考核、培訓登記、 檔案管理、過程控制、經費管理、后勤保障等制度，并建立相應工作臺賬；具有熟悉安全培訓教學規律、掌握安全生產相關知識和技能的師資力量，專（兼）職師資 應當在本專業領域具有5年以上的實踐經驗；具有完善的教學評估考核機制，確保培訓有效實施；有固定、獨立和相對集中并且能夠滿同時滿足60人以上規模培訓需要的教學及后勤保障設施”等5個方面的基本條件。不具備安全培訓條件的生產經營單位，應當委托具有安全培訓條件的機構對從業人員進行安全培訓。但需要注意的是，生產經營單位委托其他機構進行安全培訓的，保證安全培訓的責任仍由本單位負責（《安全生產培訓管理辦法》，國家安全生產監督管理總局令第44號）。
在考核管理方面，要求企業對全員安全責任制落實情況進行考核管理，通過建章立制、完善績效考核等方式將全員安全責任制落到實處，不斷激發全員參與安全生產工作的積極性和創造性，同時為營造良好的安全文化氛圍打下良好的基礎。
（二）負有安全生產監督管理職責的部門要加強對企業全員安全生產責任制的監督檢查。
一是明確了相關部門對企業全員安全生產責任制監督檢查的主要內容。按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管、誰負責”的要求，地方各級負有安全生產監督管理職責的部門要重點加強對企業建立安全生產全員責任制情況、公示情況、教育培訓情況、考核情況等四個方面的內容進行重點檢查。
二是強化監督檢查和依法處罰。要求地方各級負有安全生產監督管理職責的部門要把企業建立和落實全員安全生產責任制情況納入年度執法計劃，按計劃進行檢查。考慮到《通知》中不能設立行政處罰，對于企業落實全員安全生產責任制不力的問題，相關職能部門可依照《安全生產法》《職業病防治法》等相關法律法規予以處罰。同時，加強信用懲戒力度，對因拒不落實企業全員安全生產責任制而造成嚴重后果的，要納入安全生產“黑名單”進行管理和聯合懲戒。
三、加強工作保障，確保《通知》落到實處
為增強企業全員安全生產責任制的實施效果，《通知》提出了3方面的工作要求：
一是加強分類指導。《通知》提出要發揮地方各級安全生產委員會及其辦公室指導督促作用，推動相關行業領域的企業結合實際制定全員安全責任制。
二是注重典型引路。國務院安委會辦公室將根據全員安全責任制的實施情況，適時遴選一批典型經驗在全國進行推廣。鼓勵地方各級安委會通過典型引領、對標整改等方式，整體推動企業全員安全責任制落到實處。
三是營造氛圍。《通知》要求各級負有安全生產監督管理職責部門要進一步強化宣傳力度，共青團婦等部門要積極參與，強化監督，形成工作合力，營造從“要我安全”到“我要安全”“我會安全”良好的安全輿論氛圍，促進企業進一步提升安全生產管理水平。